十八届三中全会决定提出，改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。

　　随着社会矛盾呈现多元化趋势，行政管理引发的各类纠纷日渐增多。而行政复议作为国家行政救济机制的重要一环，却因行政复议机构分散、行政复议不透明等不为人所重视，导致不少地方出现“大信访、中诉讼、小复议”的局面。

　　2009年起，潍坊市进行了一级政府只设一个行政复议机构的探索。4年多来，“民告官”之路是否越走越宽?

　　“自己比赛、自己吹哨”的困局

　　前不久，潍坊市民张某某等6人，因对某区城管执法局行政处罚有异议，来到潍坊市政府提出行政复议申请。去年12月23日，张某某告诉记者，他也是听到别人说可以采取行政复议，才抱着试一试的念头前去申请的。

　　根据潍坊市政府行政复议裁决委员会审议，认为该城管执法局执法程序存在重大瑕疵、法律适用不当的问题。随后，该城管执法局撤销了原具体行政行为，并依法重新处理。

　　在专业人士看来，行政复议具有便捷、高效、低成本、专业性强等特点，理应是化解行政争议最有效的手段。然而从现行工作机制看，法律规定由政府直接实施的16类行政裁决事项，基本是由各业务主管部门办理，这些部门既当运动员，又当裁判员，导致行政复议的公信力无法保证。

　　2009年3月，潍坊市在全省率先探索破解行政复议的困局，将行政复议、政府行政裁决、政府行政赔偿认定、行政调解和行政行为评价等五项职权集中到市县两级政府，由市县两级政府按照地域管辖原则集中受理，市县两级政府职能部门不再受理、审理行政复议案件和政府行政裁决案件。

　　为理顺行政复议办案体制，潍坊市县两级政府均成立了行政复议裁决委员会，作为政府行政复议裁决工作的议事协调机构，下设行政复议裁决办公室，作为案件审理机构。

　　引入“外脑”改进审案机制

　　在潍坊市政府行政复议裁决委员会的名单上，上海交通大学教授叶必丰、山东大学法学院教授柳砚涛、国际浩信永拓(山东)会计师事务所主任秦学昌等23名知名专家学者、律师、专业技术人员赫然在列。

　　“为改进复议审案机制，我们引入了‘外脑’。”潍坊市政府行政复议裁决办公室副主任李清环说，潍坊市县两级的行政复议裁决委员会在人员组成上要体现出专业性和独立性的特点，其中院校、法律工作机构、评估审计机构的法律专家和专业技术人员等占到35.6%。

　　不仅引入“外脑”的智力支持，潍坊还将行政复议的审理模式改为“面对面”。按照现行的行政复议法的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。“这种‘背对背’的审理模式，不能让群众参与进来，已经不符合现代的行政体制。”李清环说。

　　在办案方式上，潍坊对事实清楚、争议不大的简单案件，直接由当地行政复议裁决办公室审理后下达决定。对于土地、房屋征收涉及人数较多，土地房屋确权登记涉及第三人，事实认定不清、法律认定错误等案件，都召开由5到7名行政复议裁决委员会委员参加的案审会议，充分听取专家学者的意见。去年前11个月，潍坊市行政复议裁决委员会共组织专家会审11次，参与62起案子的审理。

　　“社会专业人士的参与，增加了行政复议的透明度和公正性，避免了暗箱操作的嫌疑，也克服了县级政府和上级部门复议决定冲突问题。”李清环说。

　　行政复议改革仍在路上

　　孙洪之是潍坊市高新区新钢街道司法所副所长，他同时还有另一个身份——潍坊市行政复议裁决诉讼联络员。孙洪之告诉记者，作为一名基层联络员，他的主要工作是协调当地群众与行政部门的纠纷，并向群众普及行政复议的相关知识。

　　“潍坊市从具有法律基础的镇政府、社区工作人员和村干部、大学生村官、志愿者中选聘行政复议裁决诉讼联络员7078人，保证每个街镇、社区、村居都有行政复议裁决诉讼联络点和联络员。”李清环介绍说，建立基层联络员制度，形成市、县、镇、社区、村庄和居委会五级行政复议裁决诉讼网络体系，潍坊此举在全国是首创。

　　行政复议体制改革4年多来，潍坊市行政复议的主渠道作用逐渐显现。统计数据显示，2013年截至12月15日，潍坊市级共办理行政复议案件244起，是潍坊市中级人民法院一审行政诉讼案件的2.8倍。

　　不过，在对行政复议体制改革的探索中，潍坊市也面临不少困扰。在李清环等人看来，行政复议体制应该成为政府主导的化解行政争议的主要渠道，兼具层级监督的作用，而在不少地方却仅仅被当成一个层级监督的手段。

　　此外，记者采访中发现，行政复议机构还面临着机构规格、编制人数、办案条件等方面的制约，“小马拉大车”现象普遍存在。

　　目前，十二届全国人大常委会已将修改行政复议法列入立法规划。如何将行政复议变成与当前行政管理体制相适应的裁判机制，仍待探索。

　　记者手记

　　相较于信访、诉讼等手段，行政复议对于化解行政争议更有效。然而，目前的情况却是，信访比例远高于行政复议。近日，在全国人大常委会执法检查组的一份问卷调查中，约60%的受访者对行政复议缺乏了解甚至没有听说过行政复议。

　　如何让行政复议发挥其应有的救济和监督作用?潍坊市仍需探索改革的路子，做好“公正”和“便民”两篇文章。只有让群众相信行政复议能够公正地解决行政争议，使群众愿意拿起行政复议这个法律武器维权，这一改革才算告一段落。

　　权威声音

　　北京大学法学院教授湛中乐:行政复议制度兼有为相对人权益提供行政救济和法制监督的功能，但在现实生活中，它的两种功能未能得到充分发挥，潍坊所作的改革尝试值得关注，如能将取得积极收效的机制以制度的形式固定下来，也是很有意义的。

　　同时，我们也要看到，行政复议的改革尝试还处于起步阶段，各地改革的举措从名称到内容都有较大差异。未来《行政复议法》可能面临修改，应当及时总结各地行政复议的改革经验，推进行政复议制度的整体改革，为解决行政争议、最大限度地保障相对人的合法权益提供更有效的途径，也使得行政复议真正发挥它的法制监督功能。